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¿Apoyo o escollo? (II)

Por: 
Organización Puerto de Cartagena

Jorge García García, María Mercedes Collazos y Enrique Montes, autores del estudio “Las instituciones en el sector externo colombiano: ¿Apoyo o escollo al comercio?”, hablaron con la Organización Puerto de Cartagena sobre sus reveladores resultados. El estudio fue publicado recientemente en Borradores de Economía Número 889 del Banco de la República.

Vea la primera parte de la entrevista

Organización Puerto de Cartagena: En el estudio subrayan que la definición y ejecución de la política comercial de Colombia está distribuida en más de 20 ministerios, institutos, agencias y superintendencias. ¿Cómo es esto y cómo afecta el comercio exterior?

Autores: El diagrama 1 y el cuadro 12 del informe sobre instituciones (Borrador de Economía 889) muestran con claridad el problema y su magnitud: “Muchos cocineros haciendo un arroz con coco”, es decir, diseñando y ejecutando la política comercial.

Hasta 1990 el organismo rector de la política era el Consejo Directivo de Comercio Exterior, bajo el Ministerio de Desarrollo, y el INCOMEX ejecutaba esa política, usualmente consultando con diversas entidades del sector público cuando era necesario. Como existía el INCOMEX, las medidas no arancelarias eran limitadas, el Consejo Directivo podía discutirlas si el Ministro de Desarrollo u otra agencia del estado lo solicitaba.

Hoy día no existen esas instancias. Hoy día cada agencia (INVIMA, ICA, Superintendencia de Industria, Ministerio de Educación, y muchas más enumeradas en el informe) define la política cuando decide emitir un reglamento o un decreto, y la ejecuta cuando alguien quiere importar o exportar una mercancía. Fuera de cada entidad y de los agentes de aduana, muy pocos saben que se estableció ese reglamento, lo que le introduce una gran opacidad a la política de comercio exterior. El CSCE, que reemplazó al Consejo Directivo, tiene menos control sobre la política porque se reúne con menos frecuencia que el Consejo Directivo, y porque parece que, en la práctica, no discute de política comercial.

O.P.C.: ¿Como está integrado entonces ese andamiaje institucional hoy día?

Autores: En teoría, el actual andamiaje institucional del sector externo está integrado, por un lado, por instituciones que desempeñan un papel regulador, tales como el Conpes, el Consejo Superior de Comercio Exterior (CSCE) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, asesorado por sus Comités Técnicos. Y por otro lado, por otras instituciones con roles más centrados en la aplicación de las normas, como la DIAN.

Adicionalmente, la ley asigna al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la función de regulador y coordinador del andamiaje institucional del sector externo. Sin embargo, en la práctica dicha diferenciación de funciones se diluye y el control sobre la regulación se debilita, ya que la expedición de normas que rigen tanto los procedimientos de comercio exterior como la política comercial mediante la emisión de medidas no arancelarias (vistos buenos, reglamentos, y otros) se da en múltiples instituciones distintas del Ministerio. Ejemplo de instituciones donde se presenta la dualidad de funciones de regulación y ejecución de normas son el ICA y el INVIMA.

Todo lo anterior nos lleva a concluir que los numerosos actores en la política comercial colombiana tienen visiones diferentes de lo que debe ser dicha política, y la ejecutan porque ellos emiten los reglamentos y tiene el poder de emitir los permisos para importar y exportar. La probabilidad de que un gran grupo de actores que actúan por su cuenta y sin coordinarse llegue a una política de comercio exterior única y coherente es nula.

O.P.C.: ¿Consideran que el nuevo estatuto aduanero puede solucionar algunos retos que tienen algunas instituciones, como la DIAN?

Autores: Cabe aclarar que el estudio fue publicado en 2015 y aún no se conocía el texto final del nuevo estatuto aduanero. Por lo tanto, lo cometarios expresados se efectuaron sobre el borrador de la propuesta conocida hasta 2014.

Se consideró que la filosofía del cambio se orientaba en la dirección correcta, en especial en aspectos tales como la organización de la hasta entonces dispersa reglamentación aduanera y la adopción de estándares internacionales. También se consideró favorable el enfoque de prevención de riesgo que se planteaba hacer mediante diversos mecanismos, uno de los cuales fue la creación de la figura de los Operadores Económicos Autorizados. Estos, al ser clasificados como agentes bajo riesgo y previa constitución de garantías ante la DIAN, quedan habilitados para realizar sus operaciones de comercio exterior de manera expedita.

El cambio en el enfoque de intervención de la DIAN, cuyo accionar sería posteriormente fortalecido con la expedición del estatuto anti-contrabando, suponía el fortalecimiento operativo y tecnológico de esta institución, lo que debería contribuir a agilizar los procedimientos aduaneros, reduciendo los costos de comerciar en Colombia.

No obstante, también se señalaron algunas desventajas de la propuesta de reforma aduanera, las cuales fueron expresadas por diversos agentes entrevistados durante la investigación. Entre ellas, el mantener la sanción (ya no la incautación) por errores de descripción de la mercancía a importar, y el establecer criterios de autorización muy restrictivos para los operadores económicos autorizados lo que, en la práctica, limita las posibilidades de acceso a este mecanismo de facilitación de comercio.

O.P.C.: ¿Cómo está calificada la infraestructura portuaria colombiana en general?

Autores: En las entrevistas realizadas para este trabajo, los entrevistados anotaron que la calidad de la infraestructura doméstica constituye un problema para comerciar interna e internacionalmente. Adicionalmente, en la encuesta aplicada en 2013 la infraestructura de transporte y los puertos obtuvieron bajas valoraciones. En puertos, la mayor queja se refirió a la limitada infraestructura para inspeccionar la carga –solo un 27 por ciento opinó que era buena- pero las cifras mostraron también grandes deficiencias en su infraestructura general, pues solo un 39 por ciento la consideró de buena calidad. En conclusión, en el agregado la infraestructura asociada con las operaciones de comercio exterior se consideró que provee servicios de baja calidad lo que tiende a incrementar los costos de comerciar en cada uno de los pasos de la cadena logística que usa sus servicios.

O.P.C.: En la conclusión del estudio ustedes dicen que es necesario concentrarse no solo en lo que se hace mal sino también en lo que se hace bien, pero sin brillo. ¿Nos pueden hablar más sobre esto?

Autores: El Borrador de Economía 889 encontró que hay entidades que hacen las cosas relativamente bien y otras que lo hacen relativamente mal. Ninguna entidad está en la frontera de calidad de lo que es prestar un buen servicio, incluso las mejor calificadas como el Ministerio de Comercio y las Zonas Francas.

Si se miran los puntajes obtenidos, las mejores calificadas recibieron un 70-75% de aprobación con la calificación de alta y muy alta. Casi todo este porcentaje corresponde a la categoría de alta, que por razones de presentación lo agrupamos en alta y muy alta. Si esta calificación se extrapolara a un estudiante de bachillerato, se concluiría que el estudiante mejor calificado obtuvo 3.5 sobre 5, lo que sugiere que todavía tiene espacio para mejorar su desempeño estudiantil. Ese estudiante lo hace bien pero sin brillo. Lo mismo se aplica a las entidades examinadas. Por ello se dice que todas las entidades pueden mejorar su desempeño.

Creemos que todas deberían intentarlo si se desea tener mejores servicios y una economía que pueda exportar al mercado internacional productos distintos a los primarios como el café, el banano, el carbón y el petróleo.

El modelo que teníamos en mente es el de Amazon, una empresa prestadora de servicios con unos altísimos estándares de calidad. Sus directivos consideran que si solo entregan el 99 por ciento de los paquetes ordenados para navidad antes del 24 de diciembre, todavía pueden mejorar en ese uno por ciento. ¿Por qué no intentarlo? Si todas las entidades adoptaran ese ese objetivo, probablemente se habría dado el paso más importante en comenzar a mejorar la calidad del servicio que prestan.

Consulte el estudio completo